Висновки і пропозиції до проєктів законів № 8050, № 8050-1, № 8050-2, № 8050-3, № 8050-4
Комітет з питань освіти, науки та інновацій
ВИСНОВКИ І ПРОПОЗИЦІЇ
до проєктів законів із внесення змін до статті 42 Закону України
«Про вищу освіту» щодо забезпечення демократичних засад управління закладами вищої освіти
В першу чергу, маємо відмітити чітке й послідовне втілення мети змін, що міститься в основному законопроєкті № 8050. Спрямовані на удосконалення обрання й перебування на посадах керівників закладів вищої освіти пропозиції цього акту містять чіткі нормативні приписи, що створюють струнке й послідовне правове регулювання відносин у цьому процесі. Їх реалізація сприятиме забезпеченню змінності керівних кадрів, що є однією з підвалин демократичного управління закладами вищої освіти. Маємо підтримати твердження, що систематична ротація керівників закладів вищої освіти є запорукою подальшого розвитку таких закладів, впровадження нових ідей, передового досвіду, свіжих думок тощо. Особливо слід вказати на системність змін, що ним пропонуються. Вони містять не тільки нову редакцію абз. 2 ч. 1 ст. 42 Закону «Про вищу освіту», а й доповнення цієї частини новим пунктом восьмим та перехідні положення, що забезпечують послідовність у реалізації принципу змінності керівника ЗВО.
Вважаємо за необхідне підтримати прагнення авторів законопроєкту № 8050 запобігти реалізації бажання окремих керівників закладів вищої освіти будь-якою ціною залишитися на своїх посадах. Задля цього серед інших засобів вони застосовують й лобіювання управлінських рішень щодо реорганізації відповідних закладів вищої освіти, що формально дозволяє вважати ці заклади іншими юридичними особами (або «іншими» закладами вищої освіти) і брати участь у конкурсі на посаду керівника. Дійсно, така ситуація суперечить духу Закону України «Про вищу освіту» й не сприяє подальшому розвитку відповідних закладів вищої освіти, що шкодить учасникам освітнього процесу.
З урахуванням наведеного вважаємо, що законопроєкт № 8050 може бути прийнятим за основу.
Удосконаленню правового регулювання обрання на посади керівників закладів вищої освіти спрямовані й інші, зазначені вище, законопроєкти. Вони містять як конструктивні пропозиції по внесенню змін до ст. 42 Закону «Про вищу освіту», так й певні недоліки, з приводу яких можна висловити зауваження й пропозиції.
1.Аналіз норм чинного законодавства дозволяє стверджувати, що «призначення на посаду» і «виконання обов’язків за посадою до призначення» не є тотожними. З цих підстав слід визнати, що на сьогодні в українському законодавстві відсутнє достатнє правове регулювання відносин щодо виконання обов’язків, що в свою чергу призводить до певних зловживань та неузгодженостей на практиці. Враховуючи відсутність достатнього правового регулювання інституту виконувача обов’язків, внесення запропонованих законопроєктом № 8050-3 змін до Закону України «Про вищу освіту» щодо керівників (осіб, що виконують їх обов’язки) закладів вищої освіти є передчасним. Актуальним це питання стане після внесення відповідних змін до трудового та корпоративного законодавства, що, в свою чергу, могло би істотно зменшити кількість конфліктів на цьому ґрунті.
2. Невиправданим кроком вважаємо позицію законопроєкту № 8050-4 щодо нової редакції ч. 1 ст. 42 Закону «Про вищу освіту», за якою кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти повинен мати «стаж роботи на посадах науково-педагогічних та/або наукових працівників» не менш як 10 років. Така редакція надає право брати участь у конкурсі на посаду керівника ЗВО не тільки науково-педагогічним, а й науковим працівникам, з чим погодитись не можна.
Відповідно до ст. 26 Закону України «Про вищу освіту» першим серед основних завдань закладу вищої освіти названо провадження на високому рівні освітньої діяльності, яка забезпечує здобуття особами вищої освіти відповідного ступеня за обраними ними спеціальностями. Крім того, заклади вищої освіти повинні формувати особистість шляхом патріотичного, правового, екологічного виховання, утверджувати в учасників освітнього процесу моральних цінностей, соціальної активності, громадянської позиції та відповідальності, здорового способу життя, вміння вільно мислити та самоорганізовуватися в сучасних умовах. Не менш важливими є й завдання ЗВО із забезпечення органічного поєднання в освітньому процесі освітньої, наукової та інноваційної діяльності; створення необхідних умов для реалізації учасниками освітнього процесу їхніх здібностей і талантів; збереження та примноження моральних, культурних, наукових цінностей і досягнень суспільства тощо. Зрозуміло, що науковий працівник за своєю трудовою функцією не може бути залученим до реалізації цих важливих завдань. Оскільки кандидат на посаду керівника закладу вищої освіти має бути обізнаний щодо педагогічної діяльності та навчально-методичного процесу, включення до необхідного стажу у 10 років періодів перебування на посадах наукових працівників не є можливим.
Звернемо особливу увагу на те, що за статтею 53 Закону «Про вищу освіту» науково-педагогічні, педагогічні та наукові працівники закладів вищої освіти чітко розрізняються за своїми функціями. Більш того, посада керівника (ректор, президент, начальник, директор) відноситься до основних посад саме науково-педагогічних працівників закладу вищої освіти (ст. 55 Закону «Про вищу освіту»).
3. В умовах воєнного стану складно (а в багатьох випадках взагалі неможливо) реалізувати нормативні приписи статті 42 Закону «Про вищу освіту» і положення «Методичних рекомендації щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2014 р. № 726 (із змінами станом на 27.11.2021 р.). Перш за все, це стосується вимоги абз. 6 ч. 3 ст. 42 Закону «Про вищу освіту» : «Вибори вважаються такими, що відбулися, якщо участь у них взяли більше 50 відсотків загальної кількості осіб, які мають право брати участь у виборах, кожен з яких має один голос і голосує особисто». Тому вважаємо за доцільне підтримати положення законопроєкту № 8050-1, за яким під час дії правового режиму воєнного стану вибори керівника закладу вищої освіти не проводяться.
4. Принцип верховенства права зумовлює юридичну визначеність, а процес законотворення має бути послідовним, передбачуваним та прогнозованим. Виходячи з цього, слід підтримати положення законопроєкту № 8050-2 щодо набрання чинності змін до ст. 42 Закону «Про вищу освіту» через шість місяців після припинення або скасування воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, але не раніше дня його опублікування.
5. Законопроектом № 8050-4 пропонується доповнити ч. 2 ст. 42 Закону «Про вищу освіту» пунктом восьмим, у якому закріплюється неможливість бути обраним повторно особі, яка більше семи років обіймала посаду керівника відповідного закладу вищої освіти, який протягом попередніх п’яти років було реорганізовано шляхом приєднання до іншої юридичної особи. Маємо зауважити, що ця пропозиція не містить інші, встановлені законодавством, можливі форми реорганізації юридичної особи (злиття, поділ, перетворення, виділення).
6. Цікавою маємо визнати пропозицію законопроєкту № 8050-4 обмежити у часі перебування на посаді керівника одного й того самого закладу вищої освіти не двома п’ятирічними строками, а загальним терміном у десять років. Вона фактично вирішує проблему легітимності перебування на посаді керівника ЗВО після закінчення п’ятирічного строку контракту при першому обранні на цю посаду. Важливо підкреслити умови, за яких особа, яка обіймала посаду керівника певного закладу вищої освіти більше семи років, допускається до конкурсу на посаду керівника цього закладу вищої освіти. Ними пропонується визнати забезпечення досягнення цільових показників діяльності закладу вищої освіти під час виконання попереднього контракту, а також присутність закладу вищої освіти в міжнародних рейтингах закладів вищої освіти та зростання обсягу доходів закладу вищої освіти протягом виконання попереднього контракту не менш, ніж на 30 відсотків. Відповідно й термін, на який така особа буде призначена у разі обрання на посаду керівника ЗВО, має становити не п’ять, а від трьох до п’яти років, аби не перевищувати загальний строк у 10 років.
З правової точки зору така організаційно-правова конструкція особливих заперечень не викликає. Що ж стосується доцільності її впровадження, то вона має бути предметом уваги відповідних фахівців у процесі обговорення й розгляду законопроєкту № 8050-4 за встановленою процедурою.
Завідувачка кафедри трудового права Олена Середа
Завідувач кафедри адміністративного права Володимир Гаращук
В.о. завідуючого кафедри адміністративного
права та адміністративної діяльності Роман Шаповал
Виконавці:
професори Жернаков В.В., Настюк В.Я., Шевчук О.М.;
доценти Богуцький В.В., Компанієць І.М., Мех Ю.В., Рябченко Я.С., Сьоміна В.А.